【—論文之論地方政策的決策模式】廣義而言,地方政策決策包括地方政策的制定過程和執(zhí)行過程;狹義而言,僅指地方政策的制定過程。本文是從狹義上來理解的。所謂地方政策的決策模式,是指地方政策制定的過程模型。下面我們將從不同的角度對地方政策過程模型做一個簡要分析,并在此基礎(chǔ)上提出地方政策決策的基本模式。

　　論地方政策的決策模式

　　過程模型一:“中央—地方”或“上級—下級”過程模型

　　我國的政權(quán)組織體系屬于中央集權(quán)制類型。其特點是國家的重大政策由中央統(tǒng)一制定,地方政策主要是具體落實中央的重大政策。當然,這一過程本身也包括了地方政策制定的內(nèi)容,即依據(jù)中央政策并結(jié)合地方實際因地制宜地制定貫徹落實中央重大政策的具有地方特色的具體政策措施。因此,地方政策的制定過程也可以說是中央政策的具體落實過程。

　　但是,由于中國地大人多,經(jīng)濟、社會發(fā)展不平衡,各地情況各異,中央政策往往只是一些原則規(guī)定。地方政策的制定過程,既是對中央政策的具體落實過程,但又不能是中央政策的機械照搬。從制定過程而言,中央政策是制定地方政策的前提。作為前提,它也可以看成地方政策制定過程的邏輯起點。這樣,地方政策制定的過程就表現(xiàn)為“中央政策(一般政策)—地方政策(特殊政策)”過程,這個過程也就是毛澤東所說的從一般到個別的過程。

　　由于地方政府本身就是一個層級節(jié)制體系,因此,實際的地方政策過程比上述過程模型要復(fù)雜得多,即在“中央政策—地方政策”這一過程中還存在很多中間環(huán)節(jié)。例如,對于縣級地方政策來說,其過程表現(xiàn)為:中央政策—省級政策—市級政策—縣級政策。因此,對縣級地方政策制定過程來說,不僅有一個“中央政策—地方政策”的關(guān)系問題,而且還有一個“上級地方政策—下級地方政策”的關(guān)系問題,我們簡稱上級政策與下級政策的關(guān)系。一般說來,從中央政策與地方政策或上級政策與下級政策的關(guān)系看,中央政策或上級政策具體化為地方政策或下級政策的過程是:

　　第一,中央政策一旦通過,便以文件的形式或通過大眾傳播媒介傳達到地方政府。在我國,中央的重大政策一般以文件的形式逐級向下傳達。先傳達到上一級地方政府,由再上一級地方政府傳達到下一級地方政府,依此類推。

　　第二,地方政府接到中央文件后,組織有關(guān)人員深入學(xué)習(xí),并開展調(diào)查研究。在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,依據(jù)中央文件精神,制定適合本地實際情況的具體政策。

　　第三,上級地方政府制定的地方政策進一步向下一級地方政府傳達。下一級地方政府不但深入學(xué)習(xí)中央政策,還必須領(lǐng)會上級地方政策的精神,并對本地情況進行調(diào)查研究。在此基礎(chǔ)上,以中央政策為指導(dǎo),根據(jù)上級地方政策的具體要求和部署,結(jié)合本地實際情況因地制宜地制定具體的地方政策。

　　地方政策制定過程中的“中央政策—上級地方政策—下級地方政策”模型,是建立在中央集權(quán)制的國家政權(quán)組織體系基礎(chǔ)上的。因此,中央政策對地方政策的影響、制約程度取決于中央集權(quán)的程度。在過去中央高度集權(quán)時,地方很少有自主權(quán),地方政策的制定過程往往只是一個照搬中央政策的過程,地方政策缺少應(yīng)有的相對獨立性和靈活性,全國各地出現(xiàn)了政策上一刀切的現(xiàn)象。由于我國地大人多,各地條件不同,中央政策對地方政策的影響和制約只能從一般意義上去理解,在具體措施上只能由各地方去確定。因此,我們不能把“中央政策—上級地方政策—下級地方政策”的過程模式簡單地理解為后者照搬前者的過程,而應(yīng)該看成一個內(nèi)容不斷具體化、措施不斷特殊化的過程。

　　另一方面,我們還應(yīng)看到,政策是一種利益機制,不同的政策反映了不同的利益關(guān)系。中央政策所反映的是全國的整體利益,而地方政策所反映的則是地方的局部利益。在社會主義條件下,整體利益與局部利益也存在矛盾。要解決好這個問題,就必須正確處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系問題。改革開放以前,我國曾就地方分權(quán)問題進行過多次試驗,較大規(guī)模的一次是1958年的權(quán)力下放,但不久又將權(quán)力上收了。這也表明過去我們對中央政策與地方政策關(guān)系的處理還是處在不斷探索、完善之中。

　　隨著我國經(jīng)濟體制改革的推行和深入,我國對政治體制、政策制定和執(zhí)行體系也進行了一系列相應(yīng)改革,總的方向是中央向地方下放權(quán)力,即擴大地方自主權(quán)。毫無疑問,這對于調(diào)動地方的積極性確實發(fā)揮了很大作用。但是,從目前的情況看,在中央向地方下放權(quán)力的過程中,又產(chǎn)生了一些新的問題,這就是政策失控,出現(xiàn)了所謂“打擦邊球”、“踩紅線”、“上有政策、下有對策”等一系列問題,必須引起我們的高度重視。

　　過程模型二:“民主—集中”過程模型

　　民主集中制是我黨重要的組織原則,也是我國政權(quán)建設(shè)和政策制定與執(zhí)行過程中的一項重要原則。在地方政策制定過程中,它不但具有一般意義,而且具有特殊意義。

　　關(guān)于民主集中制對政策過程的一般意義,毛澤東曾經(jīng)有過兩種解釋。一種解釋是把民主和集中看成同一政策過程的兩個階段,民主即是政策制定的階段,而集中則是指政策執(zhí)行的階段,并認為這兩個階段是統(tǒng)一的,相互聯(lián)系的。另一種解釋是,認為政策制定過程本身就包括了民主和集中兩個階段,是民主與集中的統(tǒng)一。所謂民主,就是首先要廣泛聽取各方面的意見;所謂集中,就是要在廣泛聽取各方面意見的基礎(chǔ)上形成統(tǒng)一的政策。因此,政策過程的“民主—集中”過程模型就表現(xiàn)為先民主、后集中。我們理解的政策過程的民主集中制,絕大多數(shù)是從這個意義上而言的。

　　以上我們對“民主—集中”過程模型的討論,僅僅是從一般政策過程而言的。從地方政策過程看,“民主—集中”過程模型不僅包含了以上兩層含義,而且包含了第三層含義,即上級與下級的關(guān)系。在地方政策過程中,“民主—集中”模型在上級地方政府(直到中央政府)與下級地方政府的關(guān)系上,表現(xiàn)為“民主—集中—再民主—再集中”的關(guān)系。所謂“民主”,是指通過聽取本地方有關(guān)單位和成員(即下級)的意見,提出地方政策問題;所謂“集中”,是指在提出政策問題后,請示上級,在征得上級同意前提下將該問題列入政策議程;“再民主”則是指通過民主程序制定地方政策;“再集中”即是指本級地方政府制定的政策報上級批準或備案。地方政策制定過程中在上級與下級之間形成的這種幾上幾下的過程,也可簡略地稱之為“民主—集中”過程。

　　地方政策過程中的“民主—集中”過程模型較好地解決了政策過程中決策參與和決策統(tǒng)一的矛盾。決策參與和決策統(tǒng)一是一對相互聯(lián)系又相互沖突的矛盾。如何正確處理好這一矛盾,這不僅僅是一個理論問題,而且是一個如何正確地制定政策的實踐問題。如果把民主與集中對立起來,實際上也就是把決策參與和決策統(tǒng)一對立起來。多元決策論認為,政策決策的民主性是指有無數(shù)的觀點、個人、團體、思想和價值觀爭奪權(quán)力,即通過競爭而獲得影響和制定政策的權(quán)力。換句話說,在多元主義看來,沒有政治的多元化就沒有民主,政策過程中的民主與集中是截然對立的。這種觀點從政策過程來看,會遇到一個無法解決的矛盾,這就是政策統(tǒng)一問題。政策的統(tǒng)一只有通過集中來實現(xiàn),沒有集中如何實現(xiàn)政策的統(tǒng)一?在美國已經(jīng)有人認識到這種絕對民主化的多元主義對國家的統(tǒng)一構(gòu)成了威脅。與此相反,精英決策論認為政策是由一些為數(shù)不多的掌權(quán)人物作出的。這種觀點更多地傾向于政策制定過程的集中性。但是,它的中心命題是制定政策的并不是群眾,政策并不反映群眾的利益和要求。這樣在事實上排除了政策過程的民主性,同樣是不可取的。

　　“民主—集中”過程模型是對我國政策制定過程的真實描述,在我國地方政策制定過程中,正如我們在前面已分析過的那樣,這一過程模型得到了廣泛的運用。因此,在地方政策制定過程中,只要真正地堅持了民主集中制原則,按照“民主—集中”過程模型進行決策,就能夠做到?jīng)Q策過程的民主化,又能夠保持政策的統(tǒng)一性。
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