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三農(nóng)問(wèn)題一直困擾著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改革關(guān)系著農(nóng)民負(fù)擔(dān)、城鄉(xiāng)差距、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)等諸多問(wèn)題，于是很有必要研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改革。歷經(jīng)多年農(nóng)村稅費(fèi)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政雖然已經(jīng)逐漸趨于規(guī)范，但是仍有不少缺陷，如何進(jìn)行下一步改革，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一大難題，科學(xué)發(fā)展觀為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改革指明了道路和方向。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制存在的問(wèn)題
1983年前后，中央政府決定在全國(guó)范圍內(nèi)“撤社建鄉(xiāng)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正式成為最基層的一級(jí)政府。為了保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運(yùn)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政應(yīng)運(yùn)而生，并不斷發(fā)展。毫無(wú)疑問(wèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，完善鄉(xiāng)村公益事業(yè)方面發(fā)揮了極其重要的作用。因?yàn)樵趪?guó)家的五級(jí)政府中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最靠近農(nóng)民的一級(jí)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是最靠近農(nóng)民的一級(jí)財(cái)政。這些都決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政為農(nóng)民服務(wù)具有天然的優(yōu)勢(shì)。黨和中央的惠農(nóng)支農(nóng)政策大都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)執(zhí)行和配合，惠農(nóng)支農(nóng)資金也要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政經(jīng)管�？梢哉f(shuō)，沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政我們的農(nóng)村就不會(huì)有如此大的變化，農(nóng)民的生活也不會(huì)提高得如此之快。但是任何事物都是一分為二的，由于制度、認(rèn)識(shí)和理論發(fā)展等諸多因素的制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政也面臨著一些問(wèn)題。
據(jù)調(diào)查，近些年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制中主要存在以下問(wèn)題:第一，預(yù)算內(nèi)收入呈現(xiàn)任務(wù)型收入機(jī)制的特征。任務(wù)型收入機(jī)制是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)域內(nèi)國(guó)稅、地稅任務(wù)完成情況同鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績(jī)考核直接掛鉤，國(guó)稅、地稅不能完成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績(jī)考核體系中，國(guó)稅、地稅完成情況一般是“一票否決”的指標(biāo)。也就是說(shuō)，沒(méi)有完成國(guó)稅、地稅的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不能得到升職的機(jī)會(huì)。于是預(yù)算內(nèi)收入呈現(xiàn)出任務(wù)型收入機(jī)制的特征，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收呈現(xiàn)出剛性增長(zhǎng)的趨勢(shì)，即稅收總量只能增、不能減。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)支出呈現(xiàn)出吃飯型支出機(jī)制的特征。吃飯型支出機(jī)制是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資支出與辦公經(jīng)費(fèi)支出常年占據(jù)預(yù)算內(nèi)支出的大部分，也就是通常所講的“吃飯財(cái)政”。第三，轉(zhuǎn)移支付制度仍不規(guī)范。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付大都由專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付大都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政提供配套資金，而一些經(jīng)濟(jì)較為落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有足夠的配套資金，申請(qǐng)不到足夠的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，從而加大了同發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的財(cái)力差距。第四，農(nóng)業(yè)稅免征后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品大幅度減少。農(nóng)業(yè)稅免征后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金管理逐漸走上正軌，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制外亂收費(fèi)問(wèn)題基本上得到解決。但是長(zhǎng)期以來(lái)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品的融資主要依靠體制外收費(fèi)，于是農(nóng)業(yè)稅免征后，農(nóng)村公共產(chǎn)品出現(xiàn)短缺。
二、科學(xué)發(fā)展觀為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革提出了更高的要求
科學(xué)發(fā)展觀是全面吸取歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上形成的，是關(guān)于發(fā)展的實(shí)質(zhì)、目標(biāo)與要求的經(jīng)典論述。鄧小平曾指出:發(fā)展就是硬道理。但是由于當(dāng)時(shí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論(!)中g(shù)dp發(fā)展觀占據(jù)著主流地位，所以基層干部職工普遍存在著“gdp增長(zhǎng)即發(fā)展”、“稅收增長(zhǎng)即發(fā)展”的觀念。誠(chéng)然，這種觀念曾一定程度上促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政也出現(xiàn)了上述“任務(wù)型收入機(jī)制”、“吃飯型支出機(jī)制”等問(wèn)題�？茖W(xué)發(fā)展觀的提出彌補(bǔ)了發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的不足，糾正了傳統(tǒng)的gdp發(fā)展觀的錯(cuò)誤，并吸取了可持續(xù)發(fā)展觀等各種發(fā)展觀中的合理因素�？茖W(xué)發(fā)展觀的提出經(jīng)歷了一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。中共十六屆三中全會(huì)提出:堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展。中共十六屆四中全會(huì)則更加明確提出:認(rèn)真落實(shí)以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀。溫家寶總理在《關(guān)于制定“十一五”規(guī)劃建議的說(shuō)明》中指出:科學(xué)發(fā)展觀的實(shí)質(zhì)，是實(shí)現(xiàn)又快又好地發(fā)展。所以科學(xué)發(fā)展觀包括四方面內(nèi)容:第一，以人為本;第二，全面性;第三，協(xié)調(diào)性;第四，可持續(xù)性。科學(xué)發(fā)展觀是引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要綱領(lǐng)，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局中的一個(gè)小問(wèn)題———鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革當(dāng)然也要以科學(xué)發(fā)展觀為依據(jù)�？茖W(xué)發(fā)展觀從四個(gè)方面為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革提出了新的要求:
(一)“以人為本”方面的要求�？茖W(xué)發(fā)展觀要求“以人為本”，“以人為本”就是以人為根本，人民群眾的利益高于一切，要不斷滿足人民群眾的物質(zhì)文化需求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的職能是提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，其服務(wù)對(duì)象是農(nóng)民，所以農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的需求應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政首先要考慮的因素。農(nóng)民現(xiàn)在急需的公共產(chǎn)品是農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格信息網(wǎng)絡(luò)、鄉(xiāng)村道路的建設(shè)與維護(hù)、大量的水利澆灌設(shè)施等。但是免征農(nóng)業(yè)稅后，一些主要依靠農(nóng)業(yè)稅的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政大都資金匱乏，無(wú)力提供這些公共產(chǎn)品，造成上述公共產(chǎn)品供給上的大量減少。并且在稅收任務(wù)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績(jī)考核的首要指標(biāo)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入呈現(xiàn)出“任務(wù)型收入機(jī)制”特征，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政逐漸演化成稅務(wù)部門的補(bǔ)稅機(jī)構(gòu)，于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的服務(wù)對(duì)象發(fā)生了一定的偏差，稅務(wù)機(jī)關(guān)和上級(jí)政府逐漸成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的首要服務(wù)對(duì)象，而農(nóng)民則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政服務(wù)對(duì)象的名單中退居次席。“以人為本”要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改變這種服務(wù)對(duì)象偏差的狀況
(二)“全面性”方面的要求�？茖W(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)發(fā)展的全面性，就是要協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)共同發(fā)展。但是，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制中，上級(jí)政府把稅收完成情況同鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績(jī)考核直接掛鉤，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部過(guò)度關(guān)心稅收增長(zhǎng)。“吃飯型支出機(jī)制”則占用了大量財(cái)政資金，體制外收費(fèi)的取消和轉(zhuǎn)移支付制度的不完善也大大阻塞了公益事業(yè)的籌資渠道。并且創(chuàng)辦公益事業(yè)一般需要大量的資金投入，收效時(shí)限也較長(zhǎng)，耗費(fèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的精力也較多，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)創(chuàng)辦公益事業(yè)的積極性較低。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出中公益事業(yè)支出所占比重較小，從而形成了經(jīng)濟(jì)“一條腿長(zhǎng)”，社會(huì)“一條腿短”的問(wèn)題。“全面性”要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政打破“任務(wù)型收入機(jī)制”，解決“吃飯財(cái)政”問(wèn)題，加大公益事業(yè)支出，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的均衡發(fā)展。
(三)“協(xié)調(diào)性”方面的要求。協(xié)調(diào)，即和諧，統(tǒng)籌兼顧。協(xié)調(diào)發(fā)展就是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化建設(shè)的各環(huán)節(jié)相協(xié)調(diào)〔1〕。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展要求縮小不同地區(qū)的財(cái)力差距，這就需要完善轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政投入。但是，近些年針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占據(jù)絕大部分，如前所述，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一般要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政撥付一定的配套資金，能夠撥付的配套資金越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可以申請(qǐng)到的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也就越多。而那些財(cái)力較小，甚至無(wú)力撥付配套資金的鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得的轉(zhuǎn)移支付資金當(dāng)然較少。于是，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度一定程度上加劇了地區(qū)間鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力差距，不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展。“協(xié)調(diào)性”要求完善轉(zhuǎn)移支付制度，扭轉(zhuǎn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過(guò)多的局面，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
(四)“可持續(xù)性”方面的要求�？沙掷m(xù)性，即連續(xù)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、穩(wěn)定性，而不是間斷的或大起大落的。由于在大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，特別是欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，企業(yè)大都為數(shù)不多，并且產(chǎn)品單一，市場(chǎng)價(jià)格變化會(huì)造成企業(yè)利潤(rùn)大幅漲落，從而造成稅收增減。但是，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政“任務(wù)型收入機(jī)制”使得稅收增長(zhǎng)呈現(xiàn)剛性，于是為保持稅收剛性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不惜把上級(jí)財(cái)政下?lián)艿霓D(zhuǎn)移支付資金用于補(bǔ)足稅款。在稅收任務(wù)仍不能完成的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政被迫通過(guò)加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的方式籌集資金，用于補(bǔ)稅。于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政“寅吃卯糧”，加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字，使得發(fā)展的可持續(xù)性受到威脅。“可持續(xù)性”要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展著眼，不能過(guò)度追求稅收增長(zhǎng)，同時(shí)要減少財(cái)政負(fù)債。
三、運(yùn)用科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改革
科學(xué)發(fā)展觀從上述方面為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革提出了新的要求，我們要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革，以保證經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展。
(一)樹立正確的政績(jī)觀。全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀涉及到許多方面的問(wèn)題，
其核心是以正確的政績(jī)觀落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。有學(xué)者提出，現(xiàn)行的政績(jī)觀存在一定缺陷，由于發(fā)展觀上的偏差，政績(jī)觀仍然存在由“增長(zhǎng)即發(fā)展”的觀點(diǎn)決定的“gdp增長(zhǎng)即政績(jī)”、“稅收任務(wù)即政績(jī)”的不足。現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考核把稅收任務(wù)完成情況作為重要考核內(nèi)容，形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政“任務(wù)型收入機(jī)制”，造成了稅收剛性。而作為一個(gè)較小的經(jīng)濟(jì)個(gè)體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)是有波動(dòng)的，稅收也應(yīng)該隨經(jīng)濟(jì)波動(dòng)而有增有減，否則就會(huì)違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律，影響經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行。“以人為本”要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政根據(jù)農(nóng)民的需求調(diào)整公共產(chǎn)品的供給量。因此應(yīng)該降低稅收任務(wù)指標(biāo)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績(jī)考核體系中的地位，而應(yīng)該把農(nóng)民滿意度等體現(xiàn)“以人為本”的指標(biāo)加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績(jī)考核體系中，改變過(guò)分強(qiáng)調(diào)稅收增長(zhǎng)的政績(jī)考核制度，從而打破“任務(wù)型收入機(jī)制”，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀對(duì)“可持續(xù)性”的要求;并且這樣也會(huì)使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更加全心全意地為農(nóng)民服務(wù)，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀對(duì)“以人為本”的要求。
(二)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的監(jiān)督體系建設(shè)。落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀對(duì)“以人為本”的要求，還需要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督作用。江澤民同志曾指出:人大既要敢于監(jiān)督，又要善于監(jiān)督，只有把兩者結(jié)合起來(lái)，才能達(dá)到監(jiān)督的目的。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要敢于監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工的行為，敢于監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的政策導(dǎo)向。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的服務(wù)對(duì)象發(fā)生偏離時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)敢于提出異議，并且要善于監(jiān)督，采取適當(dāng)?shù)姆椒m正鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的錯(cuò)誤政策。同時(shí)，應(yīng)建立農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)，提高農(nóng)民組織性，從而促進(jìn)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、職工的監(jiān)督體系的建立與完善。
(三)削減財(cái)政供養(yǎng)人員。以農(nóng)民滿意度為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績(jī)考核內(nèi)容，就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為農(nóng)民提供必要的公共產(chǎn)品，削減不必要公共產(chǎn)品。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工提供的公共服務(wù)也屬于公共產(chǎn)品范疇，而現(xiàn)在這種公共服務(wù)已經(jīng)嚴(yán)重超出農(nóng)民需要，應(yīng)該予以削減，打破“吃飯型支出機(jī)制”，然后把節(jié)省的資金投入到農(nóng)民生產(chǎn)生活必需的公共產(chǎn)品中，完善公益事業(yè)支出項(xiàng)目預(yù)算，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面發(fā)展，從而落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀對(duì)“全面性”的要求。
(四)完善轉(zhuǎn)移支付制度。農(nóng)業(yè)稅免征以來(lái)，體制外收費(fèi)的取消導(dǎo)致很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)出現(xiàn)財(cái)政赤字，也截?cái)嗔宿r(nóng)村公共產(chǎn)品籌資渠道，所以必須要加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，為農(nóng)村公益事業(yè)支出提供充足資金。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督，減少需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套資金的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加不需要配套資金的一般性轉(zhuǎn)移支付，縮小地區(qū)間財(cái)力差異，從而落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的要求。
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