1、中國-東盟海洋合作進程
中國與東盟的海洋合作起步于20世紀90年代，迄今而言，中國與東盟國家的海洋合作進程似可劃分為以下幾個階段。
第一階段是從1991年中國-東盟啟動對話關系，到2001年雙方完成“南海各方行為宣言”磋商，這是多邊與雙邊探索、約束與自愿接近的階段。1990年代初，中國從發(fā)展好同東盟組織關系、以及致力于改善同東南亞各國雙邊關系兩個層面入手，同東盟國家全面恢復或建立外交關系。1997年雙方確定建立面向21世紀的睦鄰互信伙伴關系，為中國與東盟國家推進海洋合作奠定基礎。在這一階段，雙方對涉海領域的合作進行了初步探索，為下一階段推進海洋合作做出了必要的先期準備。首先，利用東盟地區(qū)論壇（ARF）探討海洋合作。根據(jù)1995年版的“東盟地區(qū)論壇概念文件”，海洋合作的基本內(nèi)涵是：海軍艦艇防避碰、氣候監(jiān)測、海上搜救、海洋環(huán)境保護、海上科學研究等非傳統(tǒng)海洋安全合作內(nèi)容。[②]這些議題為以后中國-東盟海洋合作確定了基本方向。1997年3月，中國同菲律賓在北京合作舉辦ARF“建立信心措施”會間會，受到國際社會高度重視，為以后建立ARF海上安全合作會間會打下基礎。其次，雙方同意以和平方式解決南海問題。1992年《東盟南海宣言》公布后，中方回應表示，海上分歧應該通過和平談判加以解決，如果談判條件不成熟，可以擱置爭議，共同開發(fā)。[③]再次，以雙邊方式談判解決島嶼主權和劃界問題。中國和越南達成共識，以談判方式和平解決領土爭端，簽署了《中越在北部灣領海、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的劃界協(xié)定》（2000）和《中越北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》（2000），解決了兩國陸地邊界和北部灣海上劃界問題，成為南海地區(qū)雙邊解決海上爭議、推進海上合作的良好典范。最后，聯(lián)合完成聯(lián)合國涉海合作項目“東亞海海洋污染防止與管理計劃”（1994）。中國同東盟國家參與方合作編制了《東亞�？沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》，出色地完成了海上合作示范點建設任務。[④]
第二階段從2002年到2011年中國－東盟海上合作基金的建立，這是雙方在前期探索的基礎上進入機制內(nèi)發(fā)展的初級階段。這一階段是中國和東南亞國家關系蓬勃發(fā)展的重要時期，雙方從“睦鄰互信伙伴關系(1997)”升級為“面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關系(2003)”。同時，中國-東盟自貿(mào)區(qū)談判已經(jīng)啟動，2004年實現(xiàn)“早期收獲”，2010年，中國與東盟正式建成世界上最大的發(fā)展中國家自貿(mào)區(qū)。
中國-東盟海洋合作在新的時代背景下得以推進。海洋合作進入中國-東盟十大合作軌道。2002年，中國和東盟國家簽署了“南海各方行為宣言”，文件原則上同意推動海洋合作的五個發(fā)展方向,即海洋環(huán)保、海洋科學研究、海上航行和交通安全、搜尋與救助、打擊跨國犯罪，包括打擊毒品走私、海盜和海上武裝搶劫以及軍火走私等。[⑤]盡管雙方次年即提出海洋合作的相關項目，[⑥]但是，后來的實踐表明，中國-東盟海洋合作不是在“南海各方行為宣言”的框架下推動，而是根據(jù)2003年“戰(zhàn)略伙伴關系”框架協(xié)議及其“行動計劃（2005-2010）”實施，把海上合作納入雙方關系十大合作領域之一“交通”領域推進，取得如下進展：（1）確定了海洋合作的內(nèi)涵，即海運、瀾滄江-湄公河國際航運開發(fā)、海事、制定交通海運合作發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、人力資源培訓等為合作方向。[⑦]（2）建立了部長級協(xié)調(diào)管理機制??“中國-東盟交通部長會議機制”，把海洋合作納入了政府管轄軌道。（3）推動了海事合作，通過建立“中國?東盟海事磋商機制”（2003），保障船員權益、航行安全、水域清潔、航運便捷等海上事務。[⑧]（4）制定了海運合作規(guī)劃。雙方在《南寧共識》（2007）的基礎上，2008年正式簽署了《中國東盟海運協(xié)議》，為進一步發(fā)展港口合作、航運建設、現(xiàn)代物流技術和管理的人力資源開發(fā)等海運領域制定了國家級的合作規(guī)劃，從制度上保障了中國同東盟國家海運政策、海運計劃、協(xié)定執(zhí)行的相互對接，提高了海運和物流管理人員素質(zhì)，提升了海運交通合作的能力建設。5.加強了雙方涉海人員的培訓和交流。中方向東盟國家提供涉海人力資源培訓，使其海事主管部門官員管理能力得到提升。[⑨]同一時期，中國與東盟部分國家聯(lián)合推進雙邊或三邊海洋合作，取得了積極成果：（1）2004年底印度洋海嘯之后，中國參與印尼等國的海洋防災救災活動。（2）2005?2008年期間，中越菲三國在南海一個總面積為14.3萬平方公里的協(xié)議區(qū)內(nèi)聯(lián)合收集二維和三維地震數(shù)據(jù)，共同開展測試的活動。[⑩]3.中國-印尼推進雙邊海洋合作，包括海上漁業(yè)合作、[11]海洋科研、海洋環(huán)境保護、海島保護等領域的交流與合作。[12]4.中國-越南雙邊海洋合作，包括“中越海浪與風暴潮預報合作”，[13]中越在北部灣跨界構(gòu)造海域聯(lián)合開展油氣勘探。[14]5.中馬海洋科技合作，2009年雙方簽署《中馬海洋科技合作協(xié)議》[15]，這是中國同南海周邊國家簽署的第一個政府間海洋科技合作協(xié)議。6.中泰海洋合作。雙方簽署了《中華人民共和國國家海洋局與泰王國自然資源與環(huán)境部關于海洋領域合作的諒解備忘錄》，進一步推進了中泰兩國的海洋科技合作。[16]
這階段的中國-東盟海洋合作，無論是中國同東盟組織還是同相關國家的雙邊合作都取得了重大進步。2010年東盟提出互聯(lián)互通計劃以來，中國把加強與東盟的海上互聯(lián)互通作為發(fā)展中國與東盟國家關系、提高雙方相互依賴度和經(jīng)濟一體化水平的重要途徑，海上互聯(lián)互通成為中國與東盟海洋合作的優(yōu)先領域和重點方向，中國在2011年設立30億元人民幣的中國-東盟海上合作基金，將海洋領域的合作推向新高度。
第三階段從2012年到目前，中國-東盟海洋合作進入升級、更新和發(fā)展的新階段。在“主動謀劃、努力進取”這一中國特色外交新思路的指引下，中國積極推動同東盟國家的海洋合作進程。中國于2012年倡議建立“東盟中國海上合作伙伴”、發(fā)布了《南海及其周邊海洋國際合作框架計劃》。2013年，中國提出以東南亞為樞紐建設21世紀海上絲綢之路戰(zhàn)略構(gòu)想。2014年，中國設立400億美元絲路基金。2015年，中國正式啟動“中國?東盟海洋合作年”。
值得注意的是，這一時期的相關文件[17]揭示，由于雙方都希望把海洋合作提升到新的高度，因此，這階段的海洋合作進程和合作層次迅速提升：（1）從深化政治互信高度推進海洋合作。這一時期，中國和東盟國家領導人的會晤日益密集，海洋合作已成為政府高層外交的主要議題。（2）重申了原則上依據(jù)《南海各方行為宣言》為框架推進海洋合作，主張繼續(xù)加強海上安全合作，維護航行自由，發(fā)展中國?東盟海洋合作伙伴關系，包括用好中國?東盟海上合作基金，加強海上互聯(lián)互通、漁業(yè)、海洋科技、環(huán)境保護、航行安全、海上搜救、海洋文化等領域合作。（3）雙邊海洋合作穩(wěn)步發(fā)展。中國與印尼、泰國、馬來西亞、越南、新加坡之間在前期合作的基礎上，繼續(xù)就海洋領域的合作簽署了一系列協(xié)定或者涉海諒解備忘錄。4.既延續(xù)了雙方前期確立的“交通”領域的合作項目，又拓展了新的合作范圍，把中國－東盟海上合作基金支持的項目至少擴大到17項。[18]
由上述三階段可總結(jié)出中國-東盟海洋合作的以下特點：第一，從次級領域合作向戰(zhàn)略性合作的支柱方向發(fā)展。中國東盟海洋合作一直以次級層面部門合作為主要特征，其標志是在中國-東盟十大合作領域之一的“交通”機制下推進，繞開了《南海各方行為宣言》，將其降為次級領域合作。這種情況只是到了2012年才得以扭轉(zhuǎn)，雙方從戰(zhàn)略高度認識到建設海洋合作伙伴關系的重要意義。中國推出的《南海及周邊國際合作框架計劃(2011?2015)》，著重于南海周邊的海洋合作，成為中國和東盟海洋合作伙伴關系建設的戰(zhàn)略合作方向，希望通過海上合作化解海上分歧，使海洋合作成為中國?東盟戰(zhàn)略伙伴關系新的支柱。
第二，從集散到集聚合作方向深化。初期的海洋合作較為分散，新世紀后納入體制之內(nèi)，卻未能聚焦合作，共同推進，對于《南海各方行為宣言》合作項目，僅以中國和東盟各自承辦三個項目記錄在案，而不是聯(lián)合承辦六個項目加以推進。[19]這就不可避免地產(chǎn)生一定的負面效應，以致海洋合作只能分散到交通領域的次級層面之中。根據(jù)中國東盟合作第二個“行動計劃（2011-2015）”，雙方同意依據(jù)《南海各方行為宣言》確定的原則，在和平解決領土和管轄權問題之前，通過合作建立信任、采用符合國際法和國際規(guī)則的規(guī)范術語進行工作，合作集聚于海上非傳統(tǒng)安全領域，在諸如海洋經(jīng)濟、海上防災減災、海洋科學研究、海洋環(huán)保、海上航行和交通安全、海上搜救、海上遇險人員的人道待遇、打擊海上跨國犯罪等領域加強對話與合作，旨在建設合作、和諧、和平的海洋。[20]
第三，多邊層次和雙邊合作并行推進。中國一開始就堅持從地區(qū)組織的視角同東盟接觸和交往，認為東盟是中國周邊一個重要的區(qū)域組織，應該發(fā)揮其作為地區(qū)組織可以發(fā)揮的作用，但原則上是發(fā)揮平臺作用，而不是由其取代主權國家應該主導的海洋合作行動。比如，雙方同意在《南海各方行為宣言》的原則框架下，通過南海有關各方進行磋商和協(xié)商一致原則來解決南海爭議，而不是由東盟作為組織來主導爭議方領土主權爭議和劃界的問題解決。同時，《東盟憲章》的規(guī)定和地區(qū)國家關系的實踐表明，東盟是由東南亞主權國家簽約組建的，它為東盟成員和機制外國家提供了一個交往與合作的平臺。東盟在推進地區(qū)海洋合作的過程中可以發(fā)揮積極作用，但決不是一個削弱成員國家主權的地區(qū)機制。實踐表明，國家間雙邊層次上的海洋合作在內(nèi)容上是豐富的，形式上是多樣的，但是這種雙邊合作未必需要獲得東盟組織的批準。海洋合作體現(xiàn)了多邊層次和雙邊對接的特點。從中國-東盟海洋合作進程及其特點中可見，涉海合作既充實了雙方戰(zhàn)略伙伴關系的內(nèi)涵，也使原有的海洋合作進一步深化，雙方從既有的“十大”合作領域朝更新的方向拓展，對于推進中國和東盟的政治和經(jīng)濟關系發(fā)揮了重要的加固作用，海洋合作正成為中國?東盟合作新的亮點。
2、中國-東盟海洋合作的動因分析
對促進中國-東盟海洋合作的動因進行解釋，需要從涉海合作賴以存在的國際政治和經(jīng)濟關系視角加以分析。
第一，全面發(fā)展中國與東盟戰(zhàn)略伙伴關系、建設更加緊密的中國?東盟命運共同體是中國-東盟海洋合作進程持續(xù)推進的戰(zhàn)略性動力。從對海洋合作進程的分析中可以發(fā)現(xiàn)這樣一個事實：冷戰(zhàn)結(jié)束以來的任何一個時期，中國-東盟關系的發(fā)展都要求雙方從戰(zhàn)略高度來重視海洋問題，讓海洋合作成為雙方整體合作的重要方面。中國與東盟啟動對話關系之后是如此、建立睦鄰互信伙伴關系之后是如此、新世紀初上升為戰(zhàn)略伙伴關系之后也是如此，現(xiàn)在新一輪海洋合作進程更是如此。盡管有時候由于特殊原因致使海洋合作層級受限，但是，雙方依然將其納入全面合作的框架機制內(nèi)，使海洋合作如波濤翻騰，一浪高過一浪。在習近平主席的推動下，海洋合作已成為中國東盟國家高層外交的戰(zhàn)略性內(nèi)涵，不僅成為中國與東盟整體關系全面發(fā)展的重要議題，而且應成為建構(gòu)更加堅實的中國?東盟命運共同體大廈不可或缺的新支柱，這是推動新一輪中國-東盟海洋合作的戰(zhàn)略性動力。
第二，構(gòu)建亞洲海洋合作機制是推動中國東盟海洋合作進程的另一個動因。中國高度重視亞洲海洋合作機制建設，習近平主席指出：“加強海上互聯(lián)互通建設，推進亞洲海洋合作機制建設，促進海洋經(jīng)濟、環(huán)保、災害管理、漁業(yè)等各領域合作，使海洋成為連接亞洲國家的和平、友好、合作之海�！盵21]東盟擬訂了以“制度聯(lián)通”為核心的互聯(lián)互通規(guī)劃，東盟國家希望通過建立東盟海事論壇等平臺來協(xié)調(diào)各方海上政治和安全關系，解決東南亞地區(qū)的海事糾紛。然而，東南亞海上糾紛在域外勢力介入的背景下，海上爭端趨于復雜化。中國和東南亞國家應通過外交協(xié)調(diào)、地區(qū)合作、國際會議、締結(jié)國際協(xié)定等建立亞洲海洋合作秩序，以防止地區(qū)海事糾紛進一步上升，避免這類糾紛演變?yōu)闆_突和對抗。共同為涉海領域的政治、安全、經(jīng)濟、科技、環(huán)保等建立相應合作機制，是推動中國-東盟海洋合作的制度性動因。
第三，加強功能合作是中國-東盟海洋合作持續(xù)前行的務實性動因。從雙方海洋合作的實踐看，1990年代合作項目比較分散，以后納入體制內(nèi)的海洋合作項目中，大部分為海洋領域的功能合作，包括海事合作、港口運營、海洋科技、漁業(yè)合作、海洋環(huán)保與防災減災、人員培訓等。新世紀以來，隨著中國經(jīng)濟的快速增長，變動中的地緣經(jīng)濟格局讓東盟國家在經(jīng)濟上進一步依靠中國，在海上互聯(lián)互通方面需要得到中國的支持。東盟的互聯(lián)互通規(guī)劃包括物理性的基礎設施項目，即為實體領域的功能性合作項目，是由兩個系統(tǒng)構(gòu)成，一是由島嶼或半島公路-鐵路網(wǎng)構(gòu)成的陸路系統(tǒng)，二是由海上船運航線構(gòu)成的海路系統(tǒng)。海路和陸路兩個系統(tǒng)之間實際上不設分隔線，海路系上的群島國、大大小小島嶼同島嶼陸路上的港口、沿線公路鐵路干線串聯(lián)起來，再由港口支點相互連接，形成東南亞地區(qū)特有的海上互聯(lián)互通經(jīng)濟帶。中國制定的海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，堅持陸海統(tǒng)籌，以維護海洋生態(tài)系統(tǒng)為基礎，著力發(fā)展海洋經(jīng)濟，以科技創(chuàng)新推動海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在涉海產(chǎn)能領域應該契合東盟海上互聯(lián)互通規(guī)劃，比如一些東盟國家同中國已經(jīng)在合作建設的港口產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目，以及東盟國家正在加強島嶼聯(lián)通的基礎設施建設，甚至包括一些海上能源、通信等發(fā)展“瓶頸”，都有推進新型工業(yè)化的現(xiàn)實需求，大多涉及功能合作領域，正成為雙方發(fā)展議程的重點，是推動中國-東盟海洋合作進一步深化的基本動力。
第四，弘揚亞洲海洋文化是推動合作的一種現(xiàn)實需求。中國-東盟海洋合作長期處于“次級層面”，表面上似乎是有意避開中國東南亞政治關系中最為敏感的海洋地緣政治因素，實質(zhì)上忽視了海洋文化因素對雙方關系的歷史和地緣作用。中國和東南亞的海洋文化相互借鑒共存共榮數(shù)千年，它不僅產(chǎn)生了以曬鹽制鹽、捕撈養(yǎng)殖的漁鹽經(jīng)濟，而且還締造了與貿(mào)易往來、移民海外的海緣人緣網(wǎng)絡。東亞海洋形成了以和睦、和諧、合作、共贏為特征的海洋文化交流體系。中國和東盟國家反對西方海洋文化中的殖民意識，主張以建設藍色海洋經(jīng)濟、崇尚和平和諧的新型海洋文化觀為指導，構(gòu)建新世紀海洋政治的核心理念，助推海洋合作。
3、挑戰(zhàn)和應對
海洋合作正成為中國東盟全面合作的新亮點。最新跡象表明，這種合作勢頭決不是對既有項目的簡單追加。僅就當前實踐中涉及的領域和內(nèi)容看，不再局限于中國東盟十大合作領域中的“交通”領域，進一步深化，或者突破機制上的限制,向更廣泛的領域遞進應該是一項十分緊迫的任務。在這一背景下，需要關注若干亟待解決的難點與挑戰(zhàn)。
其一，“信任赤字”問題。從當前發(fā)展趨勢看，中國東盟21世紀海洋合作將會以高層次、多邊性、雙邊性、約束性這些綜合特征的安排為主要方向。雙邊關系觸及海洋政治要素，包括海上領土爭端、域外大國介入等敏感問題，它們使中國-東盟國家的海洋合作面臨政治甚至軍事上的挑戰(zhàn)。比如，菲律賓已經(jīng)決定引入美日軍事力量，應付來自中國的“海上安全威脅”。菲律賓等國家的行動導致雙邊關系出現(xiàn)“信任赤字”，給中國?東盟海洋合作帶來不應有的政治挑戰(zhàn)。
其二，“合作層級”問題。自從2012年中國提議同東盟“建立海洋合作伙伴”以來，中國不斷地提出系列性的優(yōu)惠項目，充分顯示出中國推動海洋合作的努力是積極和認真的，東盟國家領導人也非常贊賞中方的真誠與友情。不過，僅此還不足以突破機制上的限制，實際運營中依舊依賴“交通”領域。雖然新的合作項目源源不斷，但是實際操作中不得不分散安排，這是深化海洋合作面臨的結(jié)構(gòu)性障礙所致，若不及時評估和修正，中國-東盟海洋合作很可能會出現(xiàn)碎片化傾向。
其三，“單向行動”問題。必須承認，所謂的合作行動理應是雙方共同推進、共同開辟和共同經(jīng)營的行動，不應該出現(xiàn)單邊承辦或者各自承辦的單方向行動。中國與東盟國家的海洋合作進程中卻出現(xiàn)了一些不應有的單向行動，有時，甚至出現(xiàn)只有一方積極主動、另一方消極被動的情況。這種現(xiàn)象不利于進一步推動海洋合作。
目前，中國與東盟國家的海洋合作發(fā)展勢頭良好，在雙方關系趨于成熟穩(wěn)定的背景下，抓緊海洋領域的合作有利于雙方共同構(gòu)建合作共贏的海洋伙伴關系，朝著建設亞洲海洋合作機制的方向發(fā)展。中國和東盟國家當前需要認真應對挑戰(zhàn)，克服海洋合作進程中的障礙。
第一，把建設“21世紀海上絲綢之路”作為中國-東盟海洋合作新的推動力�！�21世紀海上絲綢之路”是中國政府最先向東南亞國家提出的海洋合作倡議，提出的時候除了周邊海上安全環(huán)境呈現(xiàn)出前所未有的新內(nèi)涵和新趨勢外，中國同東盟相關國家的關系“因南海問題面臨嚴重困難”。[22]海上絲綢之路倡議不僅要弘揚和平、合作、互惠的絲綢之路精神，還希望南海問題不影響中國?東盟友好合作的大局及對雙方關系戰(zhàn)略走向的信心。海上絲綢之路倡議應成為推動雙方海洋合作新的動力。
第二，海洋合作應成為中國東盟全面合作新的重要領域。李克強總理強調(diào)，海洋合作應成為“中國東盟2+7合作構(gòu)想”的重要方面，實際上明確表達了中國-東盟海洋合作的合作層次應該提升。按照現(xiàn)有的行動時間表，中國東盟戰(zhàn)略合作的第二個行動計劃即將到期，未來五年的行動計劃（2016-2020）應該把“海洋合作”作為雙方合作新的重要方面，從機制上加以固定，為中國東盟全面戰(zhàn)略伙伴關系開辟新的增長點。
第三，海洋合作應該摒棄單向動作，重視對接行動。海洋合作是雙方涉海領域的共同行動，摒棄單邊行動作為，強調(diào)政策協(xié)調(diào)，努力提升合作項目的合作水平。對接包括這樣一些內(nèi)涵和措施:1.發(fā)展戰(zhàn)略對接。中國的21世紀海上絲綢之路可以與東盟共同體發(fā)展藍圖對接。[23]2.項目對接。對接的重點應該在于海洋經(jīng)濟、海上互聯(lián)互通、海上環(huán)保和科研、海上搜救、漁業(yè)合作、反海盜合作等等。[24]3.海洋產(chǎn)能合作對接。中國?東盟自貿(mào)區(qū)升級版旨在深化雙邊經(jīng)濟互惠關系、鞏固更加全面的相互依賴關系，海上互聯(lián)互通合作作為海洋合作的重要方面，應該通過產(chǎn)業(yè)促進和能力建設提高基礎設施相對落后的東盟國家能力�？梢酝ㄟ^中國同東盟具體一個或幾個國家打造一個海上地區(qū)或海上基礎設施的合作案例，來為海洋合作提供正面認知。
4、結(jié)語
中國愿同東盟國家發(fā)展海洋合作伙伴關系，共同建設21世紀海上絲綢之路，攜手打造利益交融、安危與共、一榮俱榮的命運共同體。深化中國-東盟海洋合作、發(fā)展海洋合作伙伴關系，既豐富了中國的周邊外交戰(zhàn)略內(nèi)涵，也指引著中國同東盟國家關系發(fā)展的戰(zhàn)略方向。中方為此提出了一系列務實合作的舉措，包括出資400億美元設立絲路基金、籌建亞洲基礎設施投資銀行、向東盟國家提供100億美元優(yōu)惠性質(zhì)貸款、啟動中國?東盟投資合作基金二期30億美元募集、設立100億美元中國?東盟基礎設施專項貸款等，為中國?東盟互聯(lián)互通特別是海上互聯(lián)互通合作提供了長期穩(wěn)定的資金保障。加強中國?東盟海洋合作，造福于雙方國家和兩地人民，也是實現(xiàn)亞洲海上和平穩(wěn)定的一項偉大事業(yè)。
本文來自：逍遙右腦記憶 http://yy-art.cn/chuzhong/358144.html
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